Okrugli stol održan je 12. svibnja 2023. godine u prostorijama Pravnog fakulteta na Trgu Republike Hrvatske III.
O temi je uvodno govorio prof. dr. sc. Robert Podolnjak. U raspravi su sudjelovali profesori ustavnog prava sa svih katedri pravnih fakulteta u Republici Hrvatskoj.
Rasprava je zaključena izjavom koju je potpisalo jedanaestero profesorica i profesora ustavnog prava.
Uvodno izlaganje profesora Podolnjaka i cjelovita izjava dostupni su niže.
Prof.dr.sc. Robert Podolnjak
ODLUKA USTAVNOG SUDA O UKIDANJU ZAKONA O IZBORNIM JEDINICAMA: Temeljni razlozi ukidanja i smjernice u izradi novog zakona
1. Ustavni sud ukinuo je Zakon o izbornim jedinicama zbog tako izrazitih razlika u broju birača između pojedinih općih izbornih jedinica da su one suprotne ustavnom načelu jednakog biračkog prava, tj. jednake težine glasa. USRH će naglasiti (točka 22.3.) da svjesno ili sustavno zanemarivanje činjenice da su glasovi građana u jednom dijelu države kroz dulje razdoblje poprimili značajno veću težinu, a time i utjecaj u odnosu na glasove građana u drugom dijelu države nepobitno uruava povjerenja građana u pravičnost izbornog sustava odnosno njegovu demokratičnost. Izborni model koji ne uživa povjerenje građana u pogledu svoje pravičnosti i demokratičnosti nije održiv.U budućem zakonu stoga je nužno potivati načelo jednakog biračkog prava.
2. US je naglasio načelnu nepoželjnost fragmentiranja ustaljenih administrativnih, prirodnih i drugih tradicionalnih geografskih cjelina, odnosno na poželjnost izbjegavanja iskrivljenih i nerazumljivih geometrijskih oblika. Pritom se US pozvao na svoje stajalite iz Izvjeća 2010. da u predstojećim izmjenama i dopunama ZIJIZ-a u većoj bi se mjeri trebala uvažavati mjerila tzv. zemljopisne kartografijena koju obvezuje članak 36. stavak 2. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor.
U važnom odlomku točke 22.3 US navodi da izraženo stajalite upućuje na to da delimitacijski postupak crtanja granica izbornih jedinica spajanjem dijelova državnog teritorija koje bi građanima bilo teko pojmljivo zbog očiglednih odstupanja od sociolokih, kulturolokih, zemljopisnih ili sličnih ustaljenih obrazaca organizacije svakodnevnih odnosa u hrvatskom drutvu ne bi bilo moguće pravdati potrebama matematičke ujednačenosti izbornih jedinica. Ilustracije radi, čak uz ostvarenje savrene matematičke jednakosti, izborna jedinica koja bi sadržavala primarno područja sjeverne Hrvatske, a kojima bi zbog matematičkog ujednačavanja prema drugim jedinicama bio priključen neki od otoka, teko da bi odagnala sumnju građana u iracionalnost i arbitrarnost izbornog sustava.
U tom smislu prijedlog koji se u posljednje vrijeme najčeće spominje kao rjeenje prijedlog prof. Pokosa a koji predviđa i nadalje model 10 općih izbornih jedinica s približno jednakim brojem birača/stanovnika možda uvažava kriterij matematičke jednakosti biračkog prava građana u pojedinim izbornim jedinicama, ali pada na testu zemljopisnog izgleda tih izbornih jedinica i u tom pogledu prijedlog je jo gori od sadanje konfiguracije izbornih jedinica. Naime, kod sadanjih izbornih jedinica njih tri (3., 4. i 5.) od 10 obuhvaćaju u cijelosti nekoliko županija ne dijeleći ih u dvije ili vie izbornih jedinica. U prijedlogu prof. Pokosa, barem onom koji je javno dostupan, vie niti jedna izborna jedinica nije sastavljena tako da je čine jedna ili vie cjelovitih županija. Podjela Grada Zagreba samo je minimalno ublažena, jer vie nije podijeljen u 4 nego u 3 izborne jedinice. Prema odluci US, primjerice VII. Izborna jedinica koja se proteže od Novske preko Siska i Karlovca, do Gospića i Gračaca, a obuhvaća i otoke koji pripadaju Primorsko Goranskoj županiji (Krk, Rab) koja je djelomično dio VIII. Izborne jedinice, kao i otok Pag, koji je djelomično dio Zadarsko-kninske županije a koja je u IX. Izbornoj jedinici. Prema kriterijima Ustavnog suda tako predložena VII. Izborna jedinica je iracionalna i arbitrarna. Također je neprihvatljivo Grad Zagreb dijeliti kroz tri izborne jedinice, kada bi on, čak i u pristupu da izborne jedinice imaju jednaki broj birača, mogao biti podijeljen u samo dvije izborne jedinice. S obzirom da mi u ovom trenutku nije dostupan točan obuhvat predloženih izbornih jedinica, već samo karta koja je objavljena u tisku, ne može se u potpunosti iznijeti analiza te podjele i sve njene moguće nelogičnosti odnosno arbitrarnosti.
I preporuke Venecijanske komisije u Kodeksu dobre prakse u izbornim pitanjima i postojeće zakonodavstvo u velikoj većini europskih država, koje u primjeni razmjernog izbornog sustava koriste veći broj viemandatnih izbornih jedinica, nalažuodabir modela većeg broja izbornih jedinica, koje će uvažavati postojeću upravnu podjelu zemlje, naročito županija i Grada Zagreba kako bi granice tih izbornih jedinice obuhvaćale jednu ili vie županija, a u njima bi se birao različiti broj zastupnika.Pritom će zakonodavac definirati koji broj izbornih jedinica najbolje pristaje imajući u vidu zemljopisne specifičnosti Republike Hrvatske. Takav model je poželjan jer odbacuje političko krojenje izbornih jedinica (gerrymandering) uslijed stalnih promjena broja birača, već isključivo zbog demografskih promjena mijenja se broj zastupnika koji se bira u izbornim pitanjima to je tehničko pitanje.
3. Ustavni sud je potvrdio ranija stručna zapažanja da jebroj birača u 10 općih izbornih jedinica znatno veći od broja punoljetnih državljana u RH i to za oko pola milijuna birača(točka 15.1. odluke). Pored toga, a to US nije naznačio, a trebao je prema dostupnim podacima, taj viak broja birača nije ravnomjerno raspoređen po županijama (a posljedično i po izbornim jedinicama), već u nekim županijama uočavamo da je broj birača isti ili veći od broja punoljetnih državljana prema popisu stanovnitva 2021., dok je u drugim županijama broj birača i do 10% manji od broja punoljetnih državljana, to je svakako bliže realnom stanju. To je dodatan, specifičan moment kojinalaže da se umjesto broja birača odabere drugi kriterij kod definiranja izbornih jedinica, odnosno broja zastupnika koji će se u njima birati. Venecijanska komisija u Kodeksu dobre prakse u izbornim pitanjima navodi kakodržave mogu odabrati različite kriterije za definiranje broja zastupnika koji će se birati u viemandatnim izbornim jedinicama osim kategorije birača npr. broj stanovnika ili punoljetnih stanovnika pa i broj birača koji su glasali u izbornoj jedinici(vidi i točku 18.2. odluke US u kojoj se također navodi mogućnost koritenja navedenih kriterija).Možda bi ovaj posljednji kriterij, u sadanjim hrvatskim okolnostima, bio najprimjereniji, a on bi u najvećoj mogućoj mjeri potivao načelo jednake težine glasa (kada bi izborne jedinice i imale jednaki broj birača u kojima se bira jednaki broj zastupnika zbog različitog odaziva birača u njima, jednaka težina glasa ne bi bila u potpunosti realizirana).
4. Ustavni sud u svojoj odluci ponavlja stajalita iz Izvjeća 2010. da postupak delimitacije pretpostavlja unaprijed utvrđena mjerila za delimitaciju, a obuhvaća postupovna pravila delimitacije, od kojih su najvažnija: pravila o rokovima i nadležnostima za praćenje i predlaganje delimitacije, pravila o nadzornim tijelima i njihovim nadzornim ovlastima u postupku planiranja područja izbornih jedinica (to jest u postupku tzv. crtanja granica izbornih jedinica), pravila o sudjelovanju javnosti u delimitacijskom postupku te pravila o nadležnostima i postupku nadzora nad neposrednom primjenom karte izbornih jedinica, prihvaćene u zakonu u izbornim jedinicama, na terenu.
Postupak izrade novog zakona o izbornim jedinicama mora biti transparentan, depolitiziran, izrađen na temelju stručnih analiza i prihvaćen u Saboru, ako je ikako moguće, irim konsenzusom parlamentarne većine i opozicije.
Preporuke Venecijanske komisije o povjeravanju tog posla posebnom stručnom povjerenstvu, uz moguće sudjelovanje predstavnika parlamentarne većine i opozicije treba prihvatiti u Hrvatskom saboru, kao to sam predložio nakon to šje US donio svoju odluku.
Sažeto, izrada novog zakona o izbornim jedinicama treba
- slijediti načela transparentnosti, stručnosti i depolitizacije,
- uvažavati ustavno načelo jednakog biračkog prava,
- uvažavati upravnu podjelu RH na županije i Grad Zagreb te
- slijediti preporuke Venecijanske komisije iznijete u Kodeksu dobre prakse u izbornim pitanjima.
Ukoliko navedena načela ne bi bila poštivana u izradi prijedloga zakona Ustavni sud trebao bi, a na temelju stajališta koje je iznio u svojoj odluci, izdati Upozorenje nadležnom tijelu koje je izradilo i predložilo Nacrt zakona da iznijeta načela moraju biti poštivana, jer bi u suprotnom prihvaćen zakon koji ih ne bi uvažavao u najvećoj mogućoj mjeri bio podložan ocjeni ustavnosti i mogućem ukidanju. No, takva mogućnost da Ustavni sud ukine i novi Zakon o izbornim jedinicama, vodila bi ustavnoj krizi, jer se parlamentarni izbori ne bi mogli provesti prema neustavnom izbornom zakonu.
IZJAVA PROFESORA USTAVNOG PRAVA O SMJERNICAMA U IZRADI NOVOG ZAKONA O IZBORNIM JEDINICAMA ZA IZBOR ZASTUPNIKA U HRVATSKI SABOR I IZMJENA ZAKONA O IZBORIMA ZASTUPNIKA
Polazeći od temeljnih vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske navedenih u članku 3. Ustava Republike Hrvatske i podsjećajući da je među njima naveden i demokratski viestranački sustav, smatramo nužnim izraziti svoju krajnju zabrinutost dosadanjim tijekom postupka izrade novog Zakona o izbornim jedinicama, a nakon to je postojeći Zakon ukinut odlukom Ustavnog suda od 7. veljače 2023. godine. Ustavni sud je naložio donoenje novog Zakona najkasnije do 1. listopada 2023. godine. Međutim, imajući u vidu dosadanju neaktivnost zakonodavca u postupku donoenja tog Zakona, posebice, neimenovanje radne skupine za izradu prijedloga Zakona od strane ovlatenog zakonodavnog predlagatelja, nepostojanje stručne i javne rasprave, iznimno kratki rok u kojem je potrebno regulirati ovo pitanje, medijske napise o navodnim prijedlozima koji se formiraju izvan propisane procedure te o namjeri donoenja Zakona iza 1. listopada, smatramo svojom obavezom upozoriti sve sudionike ovog procesa, kako tijela državne vlasti, tako i političke stranke, a ujedno i javnost u cjelini, na nužnost potivanja temeljnih načela i procedura ustavne demokracije. Ovo posebice u izradi izbornih zakona koji reguliraju pravila demokratskog natjecanja i presudno utječu na demokratski viestranački poredak. Ističemo sljedeće: postupak izrade novog Zakona o izbornim jedinicama mora biti transparentan, depolitiziran, izrađen na temelju stručnih analiza i prihvaćen u Hrvatskom saboru, ako je ikako moguće, irim konsenzusom parlamentarne većine i opozicije. Preporuke Venecijanske komisije o povjeravanju tog posla posebnom stručnom povjerenstvu, uz moguće sudjelovanje predstavnika parlamentarne većine i opozicije treba prihvatiti u Hrvatskom saboru. Sažeto, izrada novog zakona o izbornim jedinicama treba:
- slijediti načela transparentnosti, stručnosti i depolitizacije,
- uvažavati ustavno načelo jednakog biračkog prava,
- uvažavati mjerila tzv. zemljopisne kartografije, koja sadrže i zahtjev da se granice izbornih jedinica trebaju, to je vie moguće, podudarati s administratvinim granicama upravno-teritorijalnih jedinica, uz uvažavanje prirodnih granica,
- slijediti preporuke Venecijanske komisije iznijete u Kodeksu dobre prakse u izbornim pitanjima.
Ukoliko navedena načela ne bi bila potivana u izradi prijedloga zakona, Ustavni sud ostaje zadnji branik temeljnih ustavnih vrednota, a stoje mu na raspolaganju vie mehanizama: od Upozorenja nadležnom tijelu koje bi izradilo i predložilo Nacrt zakona suprotno iznijetim načelima do pokretanja postupka ocjene ustavnosti i mogućnosti ukidanja budući da ova materija ne spada u domenu tzv. teorije političkih pitanja. Svjesni činjenice kratkoće rokova, posebno ističemo da su državna tijela i njihova dosadanja letargija u odnosu na ovu materiju uzrokom stvaranja kvazi-izvanrednih okolnosti i pritiska vremena. S tim u vezi posebno ističemo da temeljne ustavne vrednoste i načela ne smiju biti ugrožene pod izlikom kratkoće vremena, a koje vrijeme se kontinuirano skraćuje upravo samim nedjelovanjem i netransparantnošću ovog postupka. Naa je obveza kao profesora i profesorica ustavnog prava zatiti proceduru i temeljne ustavne vrednote, apriorno i ne dajući prednost ni jednom posebnom izbornom modelu, odlučni da ukažemo na ustavne granice političke utakmice i života u zajednici koju svakodobni nositelji vlasti moraju poštivati.
Akademik Arsen Bačić,
Prof. dr. sc. Biljana Kostadinov, predstojnica Katedre za ustavno pravo, Zagreb
Prof. dr. sc. Petar Bačić, predstojnik Katedre za ustavno pravo, Split
Prof. dr. sc. Sanja Barić, predstojnica Katedre za ustavno pravo, Rijeka
Prof. dr. sc. Anita Blagojević, predstojnica Katedre za ustavno pravo, Osijek
Prof. dr. sc. Robert Podolnjak Prof. dr. sc. Đorđe Gardaević
Izv. prof. dr. sc. Ana Horvat Vuković
Dr. sc. Vedran Zlatić
Doc. dr. sc. Mato Palić
Dora Pavković, mag.iur.