Hrvatska Udruga za Ustavno Pravo

Prof.dr.sc. Robert Podolnjak

ODLUKA USTAVNOG SUDA O UKIDANJU ZAKONA O IZBORNIM JEDINICAMA: Temeljni razlozi ukidanja i smjernice u izradi novog zakona

 

1. Ustavni sud ukinuo je Zakon o izbornim jedinicama zbog tako izrazitih razlika u broju birača između pojedinih općih izbornih jedinica da su one suprotne ustavnom načelu jednakog biračkog prava, tj. jednake težine glasa. USRH će naglasiti (točka 22.3.) da „svjesno ili sustavno zanemarivanje činjenice da su glasovi građana u jednom dijelu države kroz dulje razdoblje poprimili značajno veću težinu, a time i utjecaj u odnosu na glasove građana u drugom dijelu države nepobitno urušava povjerenja građana u pravičnost izbornog sustava odnosno njegovu demokratičnost. Izborni model koji ne uživa povjerenje građana u pogledu svoje pravičnosti i demokratičnosti nije održiv.” U budućem zakonu stoga je nužno poštivati načelo jednakog biračkog prava.

2. US je naglasio „načelnu nepoželjnost fragmentiranja ustaljenih administrativnih, prirodnih i drugih tradicionalnih geografskih cjelina, odnosno na poželjnost izbjegavanja iskrivljenih i nerazumljivih geometrijskih oblika“. Pritom se US pozvao na svoje stajalište iz Izvješća 2010. da u „predstojećim izmjenama i dopunama ZIJIZ-a u većoj bi se mjeri trebala uvažavati mjerila tzv. zemljopisne kartografije na koju obvezuje članak 36. stavak 2. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor“.

U važnom odlomku točke 22.3 US navodi da „izraženo stajalište upućuje na to da delimitacijski postupak “crtanja” granica izbornih jedinica spajanjem dijelova državnog teritorija koje bi građanima bilo teško pojmljivo zbog očiglednih odstupanja od socioloških, kulturoloških, zemljopisnih ili sličnih ustaljenih obrazaca organizacije svakodnevnih odnosa u hrvatskom društvu ne bi bilo moguće pravdati potrebama matematičke ujednačenosti izbornih jedinica. Ilustracije radi, čak uz ostvarenje savršene matematičke jednakosti, izborna jedinica koja bi sadržavala primarno područja sjeverne Hrvatske, a kojima bi zbog matematičkog ujednačavanja prema drugim jedinicama bio priključen neki od otoka, teško da bi odagnala sumnju građana u iracionalnost i arbitrarnost izbornog sustava.”

U tom smislu prijedlog koji se u posljednje vrijeme najčešće spominje kao rješenje – prijedlog prof. Pokosa – a koji predviđa i nadalje model 10 općih izbornih jedinica s približno jednakim brojem birača/stanovnika – možda uvažava kriterij matematičke jednakosti biračkog prava građana u pojedinim izbornim jedinicama, ali pada na testu zemljopisnog izgleda tih izbornih jedinica i u tom pogledu prijedlog je još gori od sadašnje konfiguracije izbornih jedinica. Naime, kod sadašnjih izbornih jedinica njih tri (3., 4. i 5.) od 10 obuhvaćaju u cijelosti nekoliko županija ne dijeleći ih u dvije ili više izbornih jedinica. U prijedlogu prof. Pokosa, barem onom koji je javno dostupan, više niti jedna izborna jedinica nije sastavljena tako da je čine jedna ili više cjelovitih županija. Podjela Grada Zagreba samo je minimalno ublažena, jer više nije podijeljen u 4 nego u 3 izborne jedinice. Prema odluci US, primjerice VII. Izborna jedinica koja se proteže od Novske preko Siska i Karlovca, do Gospića i Gračaca, a obuhvaća i otoke koji pripadaju Primorsko Goranskoj županiji (Krk, Rab) koja je djelomično dio VIII. Izborne jedinice, kao i otok Pag, koji je djelomično dio Zadarsko-kninske županije a koja je u IX. Izbornoj jedinici. Prema kriterijima Ustavnog suda tako predložena VII. Izborna jedinica je „iracionalna i arbitrarna“. Također je neprihvatljivo Grad Zagreb dijeliti kroz tri izborne jedinice, kada bi on, čak i u pristupu da izborne jedinice imaju jednaki broj birača, mogao biti podijeljen u samo dvije izborne jedinice. S obzirom da mi u ovom trenutku nije dostupan točan obuhvat predloženih izbornih jedinica, već samo karta koja je objavljena u tisku, ne može se u potpunosti iznijeti analiza te podjele i sve njene moguće nelogičnosti odnosno arbitrarnosti.

I preporuke Venecijanske komisije u Kodeksu dobre prakse u izbornim pitanjima i postojeće zakonodavstvo u velikoj većini europskih država, koje u primjeni razmjernog izbornog sustava koriste veći broj višemandatnih izbornih jedinica, nalažu odabir modela većeg broja izbornih jedinica, koje će uvažavati postojeću upravnu podjelu zemlje, naročito županija i Grada Zagreba kako bi granice tih izbornih jedinice obuhvaćale jednu ili više županija, a u njima bi se birao različiti broj zastupnika. Pritom će zakonodavac definirati koji broj izbornih jedinica najbolje pristaje imajući u vidu zemljopisne specifičnosti Republike Hrvatske. Takav model je poželjan jer odbacuje političko krojenje izbornih jedinica (gerrymandering) uslijed stalnih promjena broja birača, već isključivo zbog demografskih promjena mijenja se broj zastupnika koji se bira u izbornim pitanjima što je tehničko pitanje.

3. Ustavni sud je potvrdio ranija stručna zapažanja da je broj birača u 10 općih izbornih jedinica znatno veći od broja punoljetnih državljana u RH i to za oko pola milijuna birača (točka 15.1. odluke). Pored toga, a što US nije naznačio, a trebao je prema dostupnim podacima, taj „višak“ broja birača nije ravnomjerno raspoređen po županijama (a posljedično i po izbornim jedinicama), već u nekim županijama uočavamo da je broj birača isti ili veći od broja punoljetnih državljana prema popisu stanovništva 2021., dok je u drugim županijama broj birača i do 10% manji od broja punoljetnih državljana, što je svakako bliže realnom stanju. To je dodatan, specifičan moment koji nalaže da se umjesto broja birača odabere drugi kriterij kod definiranja izbornih jedinica, odnosno broja zastupnika koji će se u njima birati.

Venecijanska komisija u Kodeksu dobre prakse u izbornim pitanjima navodi kako države mogu odabrati različite kriterije za definiranje broja zastupnika koji će se birati u višemandatnim izbornim jedinicama osim kategorije birača – npr. broj stanovnika ili punoljetnih stanovnika pa i broj birača koji su glasali u izbornoj jedinici (vidi i točku 18.2. odluke US u kojoj se također navodi mogućnost korištenja navedenih kriterija). Možda bi ovaj posljednji kriterij, u sadašnjim hrvatskim okolnostima, bio najprimjereniji, a on bi u najvećoj mogućoj mjeri poštivao načelo jednake težine glasa (kada bi izborne jedinice i imale jednaki broj birača u kojima se bira jednaki broj zastupnika zbog različitog odaziva birača u njima, jednaka težina glasa ne bi bila u potpunosti realizirana).

4. Ustavni sud u svojoj odluci ponavlja stajališta iz Izvješća 2010. da „postupak delimitacije pretpostavlja unaprijed utvrđena mjerila za delimitaciju, a obuhvaća postupovna pravila delimitacije, od kojih su najvažnija: pravila o rokovima i nadležnostima za praćenje i predlaganje delimitacije, pravila o nadzornim tijelima i njihovim nadzornim ovlastima u postupku planiranja područja izbornih jedinica (to jest u postupku tzv. ‘crtanja granica’ izbornih jedinica), pravila o sudjelovanju javnosti u delimitacijskom postupku te pravila o nadležnostima i postupku nadzora nad neposrednom primjenom ‘karte izbornih jedinica’, prihvaćene u zakonu u izbornim jedinicama, na terenu.

Postupak izrade novog zakona o izbornim jedinicama mora biti transparentan, depolitiziran, izrađen na temelju stručnih analiza i prihvaćen u Saboru, ako je ikako moguće, širim konsenzusom parlamentarne većine i opozicije.

Preporuke Venecijanske komisije o povjeravanju tog posla posebnom stručnom povjerenstvu, uz moguće sudjelovanje predstavnika parlamentarne većine i opozicije treba prihvatiti u Hrvatskom saboru, kao što sam predložio nakon što je US donio svoju odluku.

Sažeto, izrada novog zakona o izbornim jedinicama treba

• slijediti načela transparentnosti, stručnosti i depolitizacije,
• uvažavati ustavno načelo jednakog biračkog prava,
• uvažavati upravnu podjelu RH na županije i Grad Zagreb te
• slijediti preporuke Venecijanske komisije iznijete u Kodeksu dobre prakse u izbornim pitanjima.

Ukoliko navedena načela ne bi bila poštivana u izradi prijedloga zakona Ustavni sud trebao bi, a na temelju stajališta koje je iznio u svojoj odluci, izdati Upozorenje nadležnom tijelu koje je izradilo i predložilo Nacrt zakona da iznijeta načela moraju biti poštivana, jer bi u suprotnom prihvaćen zakon koji ih ne bi uvažavao u najvećoj mogućoj mjeri bio podložan ocjeni ustavnosti i mogućem ukidanju. No, takva mogućnost – da Ustavni sud ukine i novi Zakon o izbornim jedinicama, vodila bi ustavnoj krizi, jer se parlamentarni izbori ne bi mogli provesti prema neustavnom izbornom zakonu.

 

IZJAVA PROFESORA USTAVNOG PRAVA O SMJERNICAMA U IZRADI NOVOG ZAKONA O IZBORNIM JEDINICAMA ZA IZBOR ZASTUPNIKA U HRVATSKI SABOR I IZMJENA ZAKONA O IZBORIMA ZASTUPNIKA

 

Polazeći od temeljnih vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske navedenih u članku 3. Ustava Republike Hrvatske i podsjećajući da je među njima naveden i demokratski višestranački sustav, smatramo nužnim izraziti svoju krajnju zabrinutost dosadašnjim tijekom postupka izrade novog Zakona o izbornim jedinicama, a nakon što je postojeći Zakon ukinut odlukom Ustavnog suda od 7. veljače 2023. godine.

            Ustavni sud je naložio donošenje novog Zakona najkasnije do 1. listopada 2023. godine. Međutim, imajući u vidu dosadašnju neaktivnost zakonodavca u postupku donošenja tog Zakona, posebice, neimenovanje radne skupine za izradu prijedloga Zakona od strane ovlaštenog zakonodavnog predlagatelja, nepostojanje stručne i javne rasprave, iznimno kratki rok u kojem je potrebno regulirati ovo pitanje, medijske napise o navodnim prijedlozima koji se formiraju izvan propisane procedure te o namjeri donošenja Zakona iza 1. listopada, smatramo svojom obavezom upozoriti sve sudionike ovog procesa, kako tijela državne vlasti, tako i političke stranke, a ujedno i javnost u cjelini, na nužnost poštivanja temeljnih načela i procedura ustavne demokracije. Ovo posebice u izradi izbornih zakona koji reguliraju pravila demokratskog natjecanja i presudno utječu na demokratski višestranački poredak.

Ističemo sljedeće: postupak izrade novog Zakona o izbornim jedinicama mora biti transparentan, depolitiziran, izrađen na temelju stručnih analiza i prihvaćen u Hrvatskom saboru, ako je ikako moguće, širim konsenzusom parlamentarne većine i opozicije.

Preporuke Venecijanske komisije o povjeravanju tog posla posebnom stručnom povjerenstvu, uz moguće sudjelovanje predstavnika parlamentarne većine i opozicije treba prihvatiti u Hrvatskom saboru.

Sažeto, izrada novog zakona o izbornim jedinicama treba:

• slijediti načela transparentnosti, stručnosti i depolitizacije,
• uvažavati ustavno načelo jednakog biračkog prava,
• uvažavati mjerila tzv. zemljopisne kartografije, koja sadrže i zahtjev da se granice izbornih jedinica trebaju, što je više moguće, podudarati s administratvinim granicama upravno-teritorijalnih jedinica, uz uvažavanje prirodnih granica,
• slijediti preporuke Venecijanske komisije iznijete u Kodeksu dobre prakse u izbornim pitanjima.

Ukoliko navedena načela ne bi bila poštivana u izradi prijedloga zakona, Ustavni sud ostaje zadnji branik temeljnih ustavnih vrednota, a stoje mu na raspolaganju više mehanizama: od Upozorenja nadležnom tijelu koje bi izradilo i predložilo Nacrt zakona suprotno iznijetim načelima do pokretanja postupka ocjene ustavnosti i mogućnosti ukidanja budući da ova materija ne spada u domenu tzv. teorije političkih pitanja.

Svjesni činjenice kratkoće rokova, posebno ističemo da su državna tijela i njihova dosadašnja letargija u odnosu na ovu materiju uzrokom stvaranja kvazi-izvanrednih okolnosti i pritiska vremena. S tim u vezi posebno ističemo da temeljne ustavne vrednoste i načela ne smiju biti ugrožene pod izlikom kratkoće vremena, a koje vrijeme se kontinuirano skraćuje upravo samim nedjelovanjem i netransparantnošću ovog postupka.

Naša je obveza kao profesora i profesorica ustavnog prava zaštiti proceduru i temeljne ustavne vrednote, apriorno i ne dajući prednost ni jednom posebnom izbornom modelu, odlučni da ukažemo na ustavne granice političke utakmice i života u zajednici koju svakodobni nositelji vlasti moraju poštivati.

 

 

Akademik Arsen Bačić

Prof. dr. sc. Biljana Kostadinov, predstojnica Katedre za ustavno pravo, Zagreb

Prof. dr. sc. Petar Bačić, predstojnik Katedre za ustavno pravo, Split

Prof. dr. sc. Sanja Barić, predstojnica Katedre za ustavno pravo, Rijeka

Prof. dr. sc. Anita Blagojević, predstojnica Katedre za ustavno pravo, Osijek

Prof. dr. sc. Robert Podolnjak

Prof. dr. sc. Đorđe Gardašević

Izv. prof. dr. sc. Ana Horvat Vuković

Dr. sc. Vedran Zlatić

Doc. dr. sc. Mato Palić

Dora Pavković, mag.iur.